Федеральные округа и их место в экономике РФ

Государство должно ясно представлять свою «естественную» иерархическую систему центров и периферий и способствовать более или менее свободному продвижению или разумной корректировке инноваций от центров к перифериям.

Таковы наиболее общие концептуальные представления о территориально-государственном строительстве. В России оно имеет свои объективные параметры, способствующие формированию определенных характерных черт, которые, что особенно важно, прослеживаются при самых разных политических режимах и представляют собой российский политико-географический инвариант[5].

Важнейшей актуальной особенностью российской региональной структуры являются огромный размер территории при высокой дробности административного деления, включающего, как известно, 89 управленческих единиц первого порядка (первый территориальный управленческий уровень). В принципе дробность административного деления не является проблемой для государственного развития. Она может и не составлять особых трудностей при двух полярных сценариях территориально-государственного устройства. Максимальная степень дробности административного деления характерна, например, для унитарных Франции и Турции и, одновременно, для США, где отмечается высокий уровень региональной автономии.

Россия в настоящее время по причинам политико-исторического характера не может пойти ни по пути жесткого унитаризма, ни по пути радикальной децентрализации. Для России очень характерна административно-территориальная иерархичность государства, когда каждый вышестоящий управленческий уровень стремится подчинить нижестоящий. На каждом уровне и в отношениях между ними отсутствует должная саморегуляция, что объясняется многими десятилетиями развития централизованного контроля и препятствует переходу к иной, более свободной для территорий системе, поскольку территории не смогут ею эффективно воспользоваться. Административный фактор, работающий по вертикали, играет определяющую роль при слабом гражданском обществе, неразвитых демократических традициях и отсутствии политической культуры федерализма в его «классическом» понимании[6]

Итак, современная Россия оказывается в противоречивой ситуации сразу по нескольким параметрам. Ее развитие в качестве территориальной системы создает объективные потребности и в децентрализации (тем более что официально принята федеративная модель), и в централизованном контроле с целью сохранения управленческой иерархии. Инновационная политика центра требует жесткой территориальной иерархии и объективно нуждается в обеспечении вертикали власти. Однако внутренняя противоречивость этой политики и ее достаточно слабое восприятие на местах заставляют искать компромиссы с территориями вместо следования определенной линии. Во всех этих случаях происходит стихийный поиск баланса между центром и регионами. Но при этом если не постановка, то хотя бы необходимость постановки общегосударственных задач в условиях кризиса российской государственности обусловливают движение страны в сторону «управляемого федерализма» по аналогии с «управляемой демократией», когда децентрализация федеративного типа сочетается с типичными формами управленческой иерархии.

Создание института федеральных округов породило оживленную дискуссию в научных и политических кругах, где обсуждались вопросы его целесообразности, соответствия нормам федерализма и т.п[7]. В этой дискуссии принял участие и журнал «Федерализм»[8]. Внимания заслуживают материалы специальных круглых столов[9], семинаров и т.п., где специалисты разного профиля обсуждали данный вопрос[10].

С точки зрения политической географии и теории территориально-государственного строительства создание федеральных округов означало введение нового, вспомогательного управленческого уровня, призванного оптимизировать контроль со стороны центра за огромным и дробным российским пространством. На уровне политической пропаганды это могло подаваться и подавалось как укрепление государства и вертикали власти[11]. Строго говоря, создание федеральных округов помогало усилить управленческую иерархию через создание института ответственных федеральных контролеров за теми или иными географическими блоками российских регионов.